28.05.2018 Facts

Track and Trace für Tabak: Gut gemeint – am Ziel vor­bei

Am 6.5. sind die Durchführungsrechtsakte mit technischen Details zur Einführung eines europaweiten Tabakkontrollsystems, im Fachjargon Track and Trace oder auch Tracking and Tracing genannt, in Kraft getreten. Ziel des Gesetzes ist es, den Tabakschmuggel zu bekämpfen. Dafür soll ab Mai 2019 der Weg jeder einzelnen Zigarettenschachtel innerhalb der EU lückenlos nachvollziehbar sein. Doch die Masse an zusätzlicher Bürokratie und technischen Anforderungen für europäische Hersteller und Händler könnte den Schmuggel aus Nicht-EU-Ländern eher befördern. Hinzu kommen plötzliche Exportverbote, die Arbeitsplätze gefährden.

440 Mil­lio­nen Eu­ro – die­sen gi­gan­ti­schen Um­satz büß­te die Ta­bak­in­dus­trie im Jahr 2016 durch den Schmug­gel von Zi­ga­ret­ten ein. Schmuggel und Produktpiraterie sind gefährlich: Es be­ste­hen hö­he­re Pro­duk­t­ri­si­ken, zum Bei­spiel durch die Ver­un­rei­ni­gung von Ta­bak­wa­ren. Al­lein Deutsch­land geht durch die il­le­ga­len Zi­ga­ret­ten jähr­lich rund ei­ne Mil­li­ar­de Eu­ro an Steu­er­gel­dern ver­lo­ren. Zu­dem ver­ur­sacht der Schmug­gel auch noch Re­pu­ta­ti­ons- und Mar­ken­scha­den, der den Ta­bak­her­stel­lern durch Pla­gia­te ent­steht. Ne­ben wirt­schaft­li­chen In­ter­es­sen geht es im Kampf ge­gen den il­le­ga­len Han­del auch um Mar­ken­schutz.  Kein Wunder also, dass Hersteller wie Reemtsma bei der Bekämpfung des Schmuggels an der Seite des Gesetzgebers stehen. Hier kommt Track and Tra­ce ins Spiel.

Gu­tes Ver­kom­pli­zie­ren: Track and Tra­ce soll’s rich­ten

Auf brei­te Zu­stim­mung stie­ßen da­her 2014 die Plä­ne der EU-Kom­mis­si­on zur Ein­däm­mung des Ta­bak­schmug­gels, fest­ge­schrie­ben in der Richt­li­nie der Kom­mis­si­on zur Re­gu­lie­rung von Ta­bak­erzeug­nis­sen (EUT­PD). Die Lö­sung soll nun Track and Tra­ce brin­gen, ein Sys­tem zur Über­wa­chung al­ler Pro­duk­ti­ons­stät­ten und Han­dels­stu­fen – von der Zi­ga­ret­ten­ma­schi­ne bis zum Ki­osk.

Ist das neu? Ta­bak­pro­duk­te sind doch heu­te be­reits „track-bar“?

Die Idee, Schmug­gel durch Tracking zu be­kämp­fen, ist nicht neu und be­reits heu­te ge­leb­te Rea­li­tät. Das ernst­haf­te Be­kennt­nis zu ef­fek­ti­ver Be­kämp­fung des Schmug­gels zeigt sich in der kon­ti­nu­ier­li­chen und en­gen Zu­sam­men­ar­beit mit dem Zoll-Kri­mi­nal­amt. Zu­sätz­lich gel­ten An­ti-Schmug­gel-Ver­trä­ge mit der EU. Die Un­ter­zeich­nung des OLAF-Agree­ments im Jahr 2010 ver­deut­licht, dass die­ses In­ter­es­se sei­tens Reemts­ma schon be­stand, als die Idee des neu­en EU-Track and Tra­ce-Pro­gramms noch nicht ge­bo­ren war.

Wer stellt die il­le­ga­le Wa­re her?

Fast im­mer ist die Ant­wort: nicht die Ta­bak­in­dus­trie. Die Ta­bak­in­dus­trie ist laut Eu­ro­päi­schem Amt für Be­trugs­be­kämp­fung (OLAF) le­dig­lich bei 2,5 % der be­schlag­nahm­ten Zi­ga­ret­ten auch de­ren Pro­du­zent. Bei der Be­kämp­fung der ver­blei­ben­den 97,5 % grei­fen die in­ner­eu­ro­päi­schen Sys­te­me schlicht­weg nicht.

Was sind die nächs­ten Schrit­te bei Track and Tra­ce?

Am 06. Mai 2018 traten die Durchführungsrechtsakte in Kraft. Jeder Mitgliedsstaat muss nun nationale Regelungen schaffen, die einen dritten Anbieter befähigen, Codes zu generieren, die sie für jede einzelne Zigarettenpackung vergeben. „Der Ball liegt“ bei Track and Trace daher zunächst bei der Bundesregierung, die einen Referentenentwurf erstellt hat, der am 4. Juli 2018 im Kabinett beschlossen wurde. Geplant ist, dass der Gesetzesentwurf noch Ende dieses Jahres vom Parlament verabschiedet wird. Den Herstellern sind im Moment die Hände gebunden und die Zeit drängt, da ohne einen sogenannten UID-Issuer keine Testphase anlaufen kann, jedoch das System am 20. Mai 2019 umgesetzt werden muss. Gleichzeitig müssen die Maschinen umgerüstet werden, was zeitaufwendig ist und nicht viele Anbieter am Markt vorhanden sind. Für die Hersteller bedeutet das: Millionenkosten für eine Umstellung und Umrüstung in einem kaum realisierbaren Zeitfenster.

Wann sind die neu­en Vor­schrif­ten dann ver­bind­lich?

Stich­tag für das In­kraft­tre­ten al­ler Vor­schrif­ten ist der 19. Mai 2019.

Wel­che Kri­tik­punk­te gibt es von­sei­ten des Han­dels und der Her­stel­ler?

Die finalen Details der EU zu Track and Trace sind so kom­pli­ziert und um­fang­reich, dass in Deutsch­land Stim­men laut wer­den, die zum ei­nen das Um­set­zungs­da­tum ge­fähr­det se­hen, aber auch – worst ca­se – mit ei­ner Zu­nah­me der Schmug­gel-Ak­ti­vi­tä­ten aus dem au­ßer­eu­ro­päi­schen Aus­land rech­nen.

 

Die vier wich­tigs­ten Grün­de:

1. Schmug­gel ist ein au­ßer­eu­ro­päi­sches Brand­the­ma – dort an­set­zen!

Ein deut­li­cher Groß­teil der il­le­ga­len Zi­ga­ret­ten wird in der Ukrai­ne oder Weiß­russ­land, al­so dem au­ßer­eu­ro­päi­schen Aus­land, pro­du­ziert und über die Gren­ze in die EU ge­schmug­gelt. Die­se Zi­ga­ret­ten wer­den durch das eu­ro­päi­sche Track and Tra­ce-Sys­tem erst gar nicht er­fasst.

2. Im deut­schen Groß- und Ein­zel­han­del wird nicht ge­schmug­gelt – er wird aber künf­tig so be­han­delt

Der im­men­se Auf­wand des Track and Trace Sys­tems ver­hin­dert ei­ne lü­cken­lo­se und ter­min­ge­rech­te Im­ple­men­tie­rung und Ver­wirk­li­chung von Track and Tra­ce. Be­vor die Zi­ga­ret­ten­schach­tel pro­du­ziert wer­den darf, muss der Her­stel­ler bei dem Dienst­leis­ter, der die Codes aus­gibt, ei­nen Code für die einzelne Zigarettenschach­tel be­an­tra­gen. Der Her­stel­ler muss al­so weit vor der ei­gent­li­chen Pro­duk­ti­on an­ge­ben, auf wel­cher Ma­schi­ne die Zi­ga­ret­te pro­du­ziert wird. Für diesen Prozess der Verfolgung und Rückverfolgung der Produkte müssen sowohl die Hersteller, Importeure und Verkäufer, als auch die Fabriken und die Maschinen einen eigenen ID Code beantragen. Das ist in et­wa so, als wenn der Bä­cker mor­gens wis­sen soll­te, wel­chem Kun­den er heu­te wel­ches Bröt­chen oder Stück Ku­chen ver­kau­fen wird und die Filialen und Öfen mit eigenen Codes versehen werden müssen. Glas­ku­gel Han­del!

Bei Kon­sum­gü­tern wie Kau­gum­mis, Zahn­bürs­ten oder eben Zi­ga­ret­ten, den so­ge­nann­ten „Fast Mo­ving Con­su­mer Good­s“, ist es na­he­zu un­mög­lich, im Vor­feld die Ver­kaufs­route zu be­stim­men. Apropos Kon­sum­gü­ter: Die be­reits heu­te exis­tie­ren­de Rückverfolgbarkeit von Zigaretten ist umfangreicher als die von Eiern.

3. Code-Cha­os II: Ex­port­ge­fähr­dung und Ar­beits­platz­ri­si­ken

Bei Track and Tra­ce sollen auch für den Ex­port be­stimm­te Zi­ga­ret­ten mit ei­nem Code ver­se­hen wer­den. Gleich­zei­tig se­hen die Ge­set­ze von Ex­port­län­dern wie Aus­tra­li­en vor, dass ne­ben dem lan­des­üb­li­chen Steu­erstem­pel kei­ne wei­te­ren Codes oder Mar­kie­run­gen an der Zi­ga­ret­ten­schach­tel an­ge­bracht wer­den dür­fen. Es herrscht „Code-Cha­os“ bei den Her­stel­lern, die sich an Recht und Ge­setz in al­len Län­dern hal­ten wol­len. Darüber hinaus herrscht Chaos beim Thema „Sicherheitsmerkmal“. Jeder Mitgliedsstaat der EU soll selbst entscheiden, wie die Sicherheitsmerkmale ausgestaltet werden sollen – ob die Steuerbanderole Teil des Merkmals ist oder nicht. Denkbar wären somit 28 unterschiedliche Lösungen, die es für den einzelnen Verbraucher nahezu unmöglich machen, geschmuggelte Zigaretten selbst zu erkennen.

Denkt man das zu En­de, wä­ren Pro­duk­ti­ons­auf­trä­ge für den Ex­port plötz­lich il­le­gal. We­ni­ger Auf­trä­ge, we­ni­ger Ar­beits­plät­ze. Das Reemts­ma-Werk in Lan­gen­ha­gen treffen die­se Ent­schei­dun­gen eis­kalt – von dort aus wird in über 60 Län­der der Welt sowie 20 Duty-Free Märkte ex­por­tiert. Künftig kann beispielsweise nicht mehr für Australien und Neuseeland produziert werden, da bei Produktionen innerhalb der EU künftig der Code per Gesetz verpflichtend auf die Verpackung muss. Der Gesetzgeber in Australien und Neuseeland diese Codes aber auf den dort in den Handel gehenden Verpackungen verbietet. De-facto werden hier Exportverbote geschaffen.

4. Stei­gen­de Prei­se ma­chen Schmug­gel­wa­re at­trak­ti­ver

Die ho­hen kon­ti­nu­ier­li­chen Kos­ten des Track and Trace Sys­tems wer­den am En­de die Ver­brau­cher tra­gen müs­sen und Schmug­gel­zi­ga­ret­ten wer­den preis­lich noch at­trak­ti­ver. Die Preis-Sche­re zwi­schen le­gal pro­du­zier­tem und ge­han­del­tem Ta­bak­pro­dukt und Schmug­gel­wa­re geht wei­ter aus­ein­an­der. Ein Teu­fels­kreis.

Fa­zit:

Der gi­gan­ti­sche Pro­zess­auf­wand so­wie un­kla­re und im­prak­ti­ka­ble Vor­schrif­ten ma­chen ei­ne lü­cken­lo­se Kon­trol­le der Ta­bak­wa­re prak­tisch un­mög­lich. Die ho­hen Kos­ten für die Um­set­zung des neu­en Sys­tems set­zen zu­dem wei­te­re An­rei­ze für die Ver­brau­cher, sich il­le­gal Ta­bak­pro­duk­te aus Nicht-EU-Staa­ten zu be­schaf­fen.

 

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Update: Der Text vom 23.11.17 wurde am 30.11.2017 sowie nach Inkrafttreten der Durchführungrechtsakte am 28.05 2018 aktualisiert.